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华油长庆西安实业公司诉西安市房屋管理局房屋抵押行政登记案

行政诉讼 2019-01-02 15:31:47 3人阅读 律师365

(文章中人物等名称均为化名)

问题提示:开发商能否将已预售的房屋再作贷款抵押?购房人能否对房屋管理部门对该房屋的抵押登记行为提起行政诉讼?

【要点提示】

对在建工程,开发商可以进行贷款抵押;对已预售的房屋,开发商则无权再作贷款抵押。

预售房屋的购房人,与房屋管理部门对该房屋的抵押登记行政行为具有法律上的利害关系,其有权对该抵押登记行为提起行政诉讼。

【案例索引】

一审:陕西省西安市莲湖区人民法院(2005)莲行初字第40号(2005年9月12日)

二审:陕西省西安市中级人民法院(2005)西行终字第186号(2006年5月30日)

【案情】

原告(被上诉人):华油长庆西安实业公司(以下简称华油公司)。

被告(上诉人):西安市房屋管理局(以下简称市房管局)。

第三人(上诉人):中国光大银行西安南大街支行。

第三人:陕西天乙实业开发有限公司。

被告市房管局于2003年9月29日作出市房在抵字200309034号在建工程抵押登记行政行为,原告华油公司得知后,于2004年12月20日提起诉讼。

原告诉称:原告于2002年10月20日与第三人天乙公司签订了《商品房买卖合同》,约定由原告购买天乙公司开发的位于西安北关三合新村天乙大厦一、二整层商品房,建筑面积共415 623平方米,房产总价为1000万元。2002年11月1日原告向天乙公司支付了购房款850万元,同月8日天乙公司将天乙大厦一、二层交付原告。2003年元月起至2004年4月,天乙公司在未告知原告的情况下,擅自将已交付原告的房产,多次以在建工程的名义,分别抵押给几家银行。被告先后按照天乙公司的申请办理了房产抵押登记。故请求:撤销被告对天乙公司已销售给原告的天乙大厦一、二层进行抵押登记的行政行为。

被告辩称:法律允许已订立《商品房买卖合同》的在建工程办理抵押登记,在未取得房屋产权证书前,原告不享有法律上的物权所有权。依据天乙公司的申请和提交的:(1)房地产抵押登记申请书(编号:200309034);(2)抵押人的委托书及身份证明;(3)抵押权人的委托书及身份证明;(4)西安市房地产抵押合同(编号:200309034); (5)天乙公司股东会决议;(6)综合授信协议(编号:78690301011);(7)抵押人企业法人营业执照及组织代码证;(8)抵押权人营业执照;(9)国有土地使用证;(10)建筑工程施工许可证;(11)建筑工程规划许可证;(12)房地产估价结果报告(编号:陕正和评字[2002]072)12份材料,根据《城市房地产抵押管理办法》,被告为天乙公司办理在建工程抵押登记程序合法,实体正确,故请求法院予以维持。

第三人天乙公司未发表陈述意见。

第三人光大银行述称:被告作出的行政行为是合法的。原告2004年7月提出仲裁,去年12月在新城法院提起诉讼,时效问题应审查。

西安市莲湖区人民法院经审理查明:2002年6月,天乙公司委托陕西正和房地产评估有限责任公司,对天乙大厦一、二层商业房以抵押贷款为目的进行估价。一、二层合计估价为4846万元(取整)。估价报告应用有效期为一年,即自2002年6月26日起至2003年6月25日止。2002年10月20日,原告华油公司与第三人天乙公司签订了《商品房买卖合同》,约定由华油公司购买天乙公司开发的位于西安北关三合新村天乙大厦一、二层整层商品房,建筑面积共415 623平方米,总金额为人民币1000万元,并约定在房屋交付后360日办理房屋产权登记。2002年11月1日,华油公司向天乙公司支付人民币850万元。2003年9月18日,天乙公司股东会决定,同意在光大银行南大街支行申请银行承兑汇票授信3千万元整,交50%保证金,以位于北关正街三合新村油库街副15号天乙大厦地下一层及第一层、第二层抵押1500万元,期限一年,到期如数偿还。同年9月26日天乙公司与光大银行签订了《综合授信协议》,约定银行承兑汇票3千万元整(其中保证金1500万元整),最高授信额度的有效使用期限为:从2003年9月26日至2004年9月25日止。同时,双方又签订了《西安市房地产抵押合同》。以天乙大厦地下一层及第一层抵押1300万元,第二层抵押200万元。期限与《综合授信协议》相同。该抵押合同编号:200309034。该合同未载明:房屋施工进度,已投入的在建工程款等内容。2003年9月,天乙公司向市房管局申请抵押贷款行政登记,并提交了被告在诉讼中所提供证据1至12材料。同月29日,被告作出市房在抵字200309034号行政登记行政行为。2004年11月19日,西安仲裁委员会作出西仲裁字[2004]第368号《裁决书》,裁决:华油公司与天乙公司所签订的《商品房买卖合同》合法有效。

【审判】

西安市莲湖区人民法院经审理认为:我国城市房地产抵押登记法律制度,是为了加强房地产抵押管理,维持房地产市场秩序,保障当事人的合法权益。被告作为履行房地产抵押登记的职能机关,应遵行国家房地产法和担保法,严格依照建设部《城市房地产抵押管理办法》(以下简称《办法》)等规定操作实施。本案中,天乙公司提供的登记申请材料里,抵押合同不符合《办法》第二十八条的规定,没有已投入在建工程的工程款、施工进度及工程竣工日期等基本内容,对作为抵押登记主要依据的抵押合同存在的上述问题,被告审查时未指正,是不合适的;对依据汇票所取得资金是否用于天乙大厦工程的继续建造,被告未予审查,不符合《办法》第三条第五款的规定;作为证明抵押房地产价值的《房地产估价报告》有效期截止2003年6月25日,被告在2003年9月登记审查时仍以该报告为依据,是错误的。由于被告抵押登记具体行政行为,主要证据不足,事实不清,适用法律法规错误,该具体行政行为依法应予撤销。至于第三人提出原告的起诉期限问题,因为被告在进行行政登记时,原告并不是行政登记的相对人,不可能知道具体行政行为的内容等,行政机关亦无告知义务。所以,原告的起诉期限应适用《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第四十二条规定的期限。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1目、2目的规定,判决:撤销被告西安市房屋管理局2003年9月29日作出的市房在抵字200309034号在建工程抵押登记具体行政行为。

一审判决宣判后,光大银行和市房管局不服,向西安市中级人民法院提起上诉。

市房管局上诉称:原判在本院认为中及对证据的认定中,基于对法律的错误理解导致对客观事实认定错误。《办法》第二十八条规定的是对当事人订立抵押合同有关内容的要求,并不是对上诉人作出抵押登记具体行政行为的要求。抵押合同欠缺有关内容,并不影响其真实、有效,行政机关不能依此不予登记,原判对该证据的效力不予认定缺乏依据。原判对《银行承兑协议》的性质理解错误。承兑协议是金融合同之一,是商业汇票的出票人与银行签订的附条件、附期限的借款协议。故一审判决违背客观事实,适用法律不当,请求撤销原判,改判驳回被上诉人的诉讼请求。

光大银行上诉称:被上诉人与天乙公司签订的商品房买卖合同没有办理预售登记,无公示效力,其物权尚未取得,仅享有合同债权,被上诉人无权提起行政诉讼。一审认为抵押合同没有约定已投入在建工程的工程款、施工进度及竣工日期等故不认定合同的效力,缺乏依据。依照《办法》的规定,抵押房地产的价值可以由抵押当事人协商议定,当事人选用评估报告的评估价值并不违法,行政机关没有权力否定当事人认可的价值。认为被诉的具体行政行为证据充分、程序合法,未侵犯被上诉人的合法权益。请求撤销原判,改判驳回被上诉人的诉讼请求。

被上诉人华油公司辩称:《办法》规定抵押合同中“应当”载明工程的有关事项,该规定不但约束当事人,行政机关在审查中亦应依法审查,对于抵押合同中明显不符合相关规定的问题,不予指正,显然是错误的。依照《办法》规定,在建工程抵押所担保的主债权的形式必须是银行贷款和以在建工程抵押所取得的贷款,必须是为取得在建工程继续建造的资金为目的。登记机关首先应对在建工程抵押是否符合上述两个前提条件进行审查。而本案被诉的抵押登记行为的证据不能证明具备上述条件,一审判决认定具体行政行为主要证据不足,是完全正确的。请求驳回上诉,维持原判。

原审第三人天乙公司陈述意见同上诉人市房管局,请求本院依法处理。

西安市中级人民法院经审理查明:一审判决查明事实属实,予以确认。西安市中级人民法院经审理认为:国家实行房地产抵押登记制度,其目的就是建立一种行政监管,维护房地产市场秩序,保障房地产抵押当事人的合法权益。本案引起争议的主要原因是因为已经预售出的房屋又以在建工程申请贷款抵押。根据《办法》第二十八条的规定的抵押合同应当载明的内容,及第三十条、第三十四条的规定,登记机关负有对申请人的申请进行审核和在抵押合同上作记载的义务,而市房管局在办理本案抵押登记时,未按《办法》第二十八条的规定审核抵押合同,对该抵押合同缺少的必备内容,未明示申请人进行补充完善,在提举的证据中也不能反映出抵押登记的房屋已经预售,该抵押登记行为违反《办法》第三十四条第二款的规定,失去了抵押登记公示的法律意义,不利于国家实行房地产抵押登记的目的。故市房管局办理的市房在抵字200309034号在建工程抵押登记行为主要证据不足,事实不清,依法应予撤销。《办法》第二十八条的规定,既是对申请人的要求,也是行政机关办理抵押登记时对抵押合同的审核依据。故光大银行、市房管局的上诉理由不能成立,本院不予支持。一审判决认定事实清楚,适用法律正确,审理程序合法,依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,判决驳回上诉,维持原判。

【评析】

本案在社会上具有普遍性,类似的还有“一房两卖”引起的行政诉讼,很值得研究。本案在审理过程中,主要对以下两个问题存在争议:

(一)华油公司是否具备行政诉讼原告主体资格。

行政诉讼原告资格在行政诉讼理论界和审判实践中争议很多。最高人民法院在《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)中,进一步明确了与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织具有原告资格。关于本案华油公司是否具备原告资格的问题,有一种意见认为:华油公司作为预售房的购房人,未完全取得房屋,其预售行为未经登记,不享有物权。其与天乙公司签订的商品房预售合同虽经仲裁裁决合法有效,也只是属于民事债权合同,双方之间的权利义务应由民法调整。而天乙公司申请办理的房屋抵押贷款登记行为属于行政法律关系,在该法律关系中存在的利害关系人应是贷款银行,即光大银行。华油公司不在该行政法律关系之中,故与房屋抵押登记行为不具有法律上的利害关系。

另一种意见认为:华油公司已经预购了房屋,并支付了85%的购房款,其在商品房预售民事法律关系中作为一方当事人的地位是确定的。而抵押登记行政行为涉及的房屋与华油公司预购的房屋是同一的,即标的物相同。这种相同的标的物使华油公司与抵押登记行为之间形成了一种必然的联系,因此抵押登记行为对华油公司的权利义务产生了实际影响,故华油公司与抵押登记行为具有法律上的利害关系。根据《若干解释》第十二条:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”所以,华油公司具备原告资格。

笔者认为:华油公司是否具备行政诉讼原告资格,关键是如何理解《若干解释》第十二条的规定。上述两种意见的法律依据虽然都是《若干解释》第十二条,但在理解上的根本分歧在于一个强调的是直接关系、实际损害标准;一个强调的是间接关系、实际影响标准。“与具体行政行为有法律上的利害关系”,在行政诉讼法理论上是指行政机关的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响,故对可诉的行政行为界定为“对相对人权利义务产生实际影响的行为”。而利害关系人不仅包括行政行为的相对人,也包括行政行为对其产生实际影响的其他利害关系人。故华油公司具备原告资格,可以提起行政诉讼。

(二)房屋抵押登记机关在办理抵押登记时,应当怎样履行审查职责。

西安市房屋管理局认为:在办理房地产抵押登记时,登记机关仅对申请人交验的文件进行形式审查,不进行实质性审查,故天乙公司交验的抵押合同的内容是否完整不影响该抵押合同的效力,抵押合同依法还可以补充完善。故其已尽到了审查职责,行为不构成违法。

根据《办法》第三十三条有关“登记机关应当对申请人的申请进行审核”的规定,笔者认为:西安市房屋管理局的观点不能成立。根据《办法》第二十八条的规定:“以在建工程抵押的,抵押合同还应当载明以下内容: (一)《国有土地使用权证》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》编号;(二)已交纳的土地使用权出让金或需交纳的相当于土地使用权出让金的款额;(三)已投入在建工程的工程款;(四)施工进度及工程竣工日期;(五)已完成的工作量和工程量。”而天乙公司在办理房屋抵押登记时提交的抵押合同未载明上述规定中的(三)、(四)、(五)项内容。如果仅进行形式性审查,不进行实质性审核,必然会造成抵押登记行为形同虚设,扰乱房地产市场秩序。西安市房屋管理局办理房屋抵押登记时,未按《办法》第二十八条规定的标准审核抵押合同,造成对缺少必备内容的抵押合同进行了备案登记;同时《办法》第三十四条第二款规定:“以预售商品房或者在建工程抵押的,登记机关应当在抵押合同上作记载”,本案被告对抵押合同未作任何记载,失去了抵押登记公示的法律意义,有悖于国家实行房地产抵押登记制度的目的。故一、二审以西安市房屋管理局作出的房屋抵押登记行为证据不足,违反法律规定为由,依法撤销是正确的。

另外,从本案还引出一个在审判实践中经常争论的问题:在某些行政登记行为中,行政机关的审查职责是进行形式性审查还是实质性审查?笔者认为:对于某些行政登记行为,比如工商登记、税务登记、房地产抵押登记等等,法律、法规规定了相应的申请条件和要求,这些相应的申请条件和要求,既是对申请人设定的,也是行政机关审核的依据,不能片面地理解为单纯的形式审核或实质性审核,应该是形式与实质的统一。也就是说从申请人交验的文件是否齐全,到交验文件内容的完整性以及是否符合法律、法规规定的要求,均应当属于行政机关的审核范围,行政机关应当依照法律的要求进行审核。

【编后补评】

本案涉及开发商能否将已预售的商品房再做贷款抵押的问题。

《城市房地产抵押管理办法》第三条第四款规定:“预购商品房贷款抵押,是指购房人在支付首期规定的房价款后,由贷款银行代其支付其余的购房款,将所购商品房抵押给贷款银行作为偿还贷款履行担保的行为。”该条第五款规定:“在建工程抵押,是指抵押人为取得在建工程继续建造资金的贷款,以其合法方式取得的土地使用权连同在建工程的投入资产,以不转移占有的方式抵押给贷款银行作为偿还贷款履行担保的行为。”

可见,在建工程抵押与预购商品房贷款抵押的抵押权人不同:“在建工程”在尚未出售的情况下,开发商有权做抵押;但对已预售的商品房,有权做抵押的则是购房人而不是开发商。

本案中,第三人天乙公司将天乙大厦一、二层预售给原告华油公司后,其对该预售的房屋就不再享有所有权,其售后再将房屋抵押的行为,实际上是以华油公司的财产做抵押,侵害了华油公司的权益,违反了上述规定。

当然,本案天乙公司进行的并不是“预购商品房”贷款抵押,而是“在建工程”抵押,其之所以能蒙混过关:将“已预售商品房”当作“在建工程”进行抵押,被告西安市房屋管理局在履行抵押登记职责时失职是一个重要原因。根据《城市房地产抵押管理办法》第三十三条的规定,被告西安市房屋管理局有对申请人的抵押申请进行审核的义务;根据该办法第二十八条的规定,对在建工程抵押的审核内容包括:审核抵押合同是否载明了以下内容——《国有土地使用权证》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》编号;已交纳的土地使用权出让金或需交纳的相当于土地使用权出让金的款额;已投入在建工程的工程款;施工进度及工程竣工日期;已完成的工作量和工程量。在申请人天乙公司提交的抵押合同不具有后三项内容的情况下,被告仍然对其进行了在建工程抵押登记,并且未依法在抵押合同上做记载,所以,本案被告西安市房屋管理局的抵押登记行为违法。

综上,本案一审法院判决撤销被告西安市房屋管理局作出的:对天乙公司将已预售商品房再以在建工程名义进行的抵押予以登记的行为,二审法院维持一审判决,均是正确的。

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